清末的言论结社集会自由（轉）

清末预备立宪以后,为了约束人民的言论与政治活动,清政府颁布了《结社集会律》和《报律》。人民强烈反对某些规定,清政府和资政院又加以修改。有的官僚往往封杀报纸或解散社团,摧残与维护言论结社集会自由的斗争时有发生。但从实际情况看,《报律》为国人办报创造了较为宽松的社会政治环境。其明显突出的表现,一为注册登记手续极其简单,二为言论相当自由。《结社集会律》打破了严禁结社集会的禁网,只要不是以武力推翻清王朝为目的的革命党和秘密组织,一切公开的政党和团体均取得了合法存在的权利。对人数的限制也被突破。不过,一旦民众的行动超越了执政者的容忍极限，他们就下令禁止。皇族内阁更加专制暴虐,违法剥夺民权,结果引起辛亥革命,葬送了清王朝。

一

历代封建王朝为了维护专制统治,均严厉禁止人民结党立会。清王朝以少数民族统治中国,害怕汉人反抗,禁令尤严,人们对此也讳莫如深。直到戊戌变法之前,维新志士发起成立了少数团体,禁网始被冲破一道缺口。变法失败后,慈禧又严禁结社立会,并悬赏缉拿康有为、梁启超和革命党领袖孙中山。因此,在1906年9月朝廷宣布预备立宪之前,国内没有公开的政治团体。预备立宪诏旨颁布以后,主张君主立宪的立宪派以为朝廷既然决意立宪,就不能不向立宪国家学习,视结社集会自由为神圣不可侵犯,于是筹建了第一批立宪团体。国人自办的报纸(当时一些刊物也称报纸)出现于19世纪70年代,中日甲午战争以后,有志之士为了挽救民族危亡,唤醒同胞,方重视创办报纸。20世纪初,报纸逐渐增多,但数量仍很有限。在1905至1907年间,负责管理报纸的部门为民政部(初名巡警部),其制订的条例先后有《大清印刷物专律》、《约束报馆规则》和《报馆暂行条规》。

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△ 《政治官报》是官报中规格最高的报纸，由清政府的宪政编查馆编辑出版，为清政府的机关报，1907年10月创刊。

1907年10月,清政府向英国借款修筑苏杭甬铁路,只准江苏、浙江两省绅商搭股,不准商办。两省绅民和学生立即掀起坚拒借款、铁路商办热潮,南方各报责难政府不遗余力。11月20日,朝廷谕令学部申诫学生,不准干预政事。12月23日命民政部编订报律。24日下令拟订政事结社条规:“各国君主立宪政体,率皆大权统于朝廷,庶政公诸舆论,而施行庶政,裁决舆论,仍自朝廷主之。民间集会结社,暨一切言论著作,莫不有法律为之范围,各国从无以破坏纲纪、干犯名义为立宪者。”“不晓事体者,遇有内外政事,辄借口立宪,相率干预,一唱百和,肆意簧鼓,以讹传讹,侵寻日久,深恐谬说蜂起,淆乱黑白,下陵上替,纲纪荡然”。“民情固不可不达,而民气断不可使嚣,立宪国之臣民,皆须遵崇秩序,保守平和”。“现在京师资政院、外省谘议局,业经饬设,原为立议院基础。嗣后各省利病,均应由该省谘议局详细讨论,如确有见地,可呈请本省大吏咨送资政院,采择核办,不得凌躐无序,紊乱政体,尤不得胥动浮言,妨害治安”。“倘有好事之徒,纠集煽惑,搆酿巨患,国法具在,断难姑容,必宜从严禁办”。25日再发整顿学务谕:“不准干预国家政治及离经叛道、联盟纠众、立会演说等事,均经悬为厉禁”,教育部门必须对学堂切实整顿,学生如不遵从,“立即屏斥惩罚”,教师管教不严,一并重处。26日,又令民政部等衙门严行查禁在京师开会演说。

这几道命令气势汹汹,蛮横至极,引起一些官员的忧虑。12月31日,御史赵炳麟上奏说:“开会、结社,未可一概禁止。”“方今时局艰难,正赖京外士民同德同心,讲求政学,若不分别办理,一概禁止,实非治平之道”。他主张:“妥议章程,凡研究政治、法律、农商、教育等会,必报部立案,一经核定,国家力任保护。其妨碍治安、不守法律所规定者,即行查禁。似此分别办理,庶合朝廷预备立宪之至意。”1908年1月18日,御史黄瑞麒又奏称:“迩来民智渐开,咸知家国一体、休戚与共之义,其望治之心切,斯其忠义之气张,迎其势而扶植匡正之,可以养成尊君亲上、尚公敢任之民俗。臣愚以为一切言论、集会之事,但须明定法律,使之不悖于尊卑之大防,而民间之请愿要求,亦宜曲为转圜,不可过事禁抑,以阻其欣欣自向之意。否则,情志不达,至于相激,奸人得乘间以肆其簧鼓煽诱之术,甚至横溢冲决,不可收拾,则臣有不忍言者矣。”

1908年3月11日,宪政编查馆大臣上奏的《结社集会律》颁布实行。奏折称:结社集会种类甚多,“除秘密结社、潜谋不法者应行严禁外”,其他团体“但令宗旨无悖于治安,即法令可不加以禁遏”。在欧西立宪各国,国愈进步,结社集会之风愈盛。“论其功用,实足以增进文化,裨益治理。然使漫无限制,则又不能无言哤事杂之虞。是以各国既以人民结社集会之自由明定之于宪法,而又特设各种律令以范围之。其中政治社会关系尤重,故国家之防范亦弥严,先事则有呈报,以杜患于未萌,临事则有稽查,以应变于俄顷,上收兼听并观之益,而下鲜嚣张凌乱之风。立宪精义,实存于此。”

三天之后,即3月14日,宪政编查馆大臣上奏的《报律》亦颁布执行。奏折称:“环球各国,莫不注重报纸。”“良以报纸之启迪新机,策励社会,俨握文明进步之枢纽也。然利之所在,弊亦随之。激扬清浊,不无代表舆论之功;颠倒是非,实滋淆惑民听之惧。以故各国俱特设专例,为之防闲。”“中国报界知识甫经萌蘖,际兹预备立宪之时,固宜广为提倡,以符言论自由之通例。而横言泛滥,如川溃防,亦宜严申厉禁。”

《报律》是在民政部拟出的草案基础上修订的,共四十五条。主要规定有:开设报馆、发行报纸者,在发行二十日以前,将报纸的名称、体例,发行人、编辑人和印刷人的姓名、履历、住址,发行所、印刷所的名称、地址,呈送地方官衙门,申报本省督抚,咨明民政部存案。呈报时附缴保押费,每月发行四次以上者缴银五百元,三次以下者二百五十元,专载学术、艺事等项的免缴,宣讲及白话等报亦同。日报于发行前一日晚十二点以前,其他报于发行前一日中午十二点以前,送巡警或官署查核。审判衙门禁止旁听的诉讼事件,未经公判的预审事件,主管衙门禁止登载的外交、海陆军事件,未经阁抄、官报公布的谕旨、章奏,均不得揭载;诋毁宫廷、淆乱政体、扰害公安、败坏风俗之语,均不得揭载;不得挟嫌诬蔑,损人名誉。并规定了对违犯者的各种处罚。

二

1909年11月浙江谘议局开会时,陈敬第、沈钧儒等十几名议员提出:结社集会“不应设何种之限制”,限制人数“与立宪之旨绝对不相容”,必须“削除”。1910年8月,谘议局议员联合会就《结社集会律》通过一项议案,请求资政院修改。指出:各国宪法均许人民自由结社集会,我国刚刚预备立宪,“亟须牖国民政治之知识”。禁止教习结社集会,与要国民具有政治知识的本旨相背驰,与现行各项法律相矛盾,对教育政策也大有妨碍,“应行删除”。“限制人数,于法理不合”,“纯属立法者之任意规定”,“东西各国无此全无根据之法律”,“事实上亦无实效”,“于政策上尤生重大之恶果”,“本条应全删”。

人民的立场总是与官方有一定的距离,有时甚至对立。某些官僚只知有官权,不知有民权,只要认为报刊上的言论或某个社团于己不利,或是对其有所怀疑,便找个借口,利用职权加以封杀或解散。因此,摧残与维护言论结社集会自由的斗争也时有发生。

在结社集会方面,首遭解散命运的是政闻社,不过情形比较特殊。该社是梁启超1907年10月在日本东京组织的立宪团体。由于戊戌变法时结下的宿怨,慈禧一直通缉拿办康有为、梁启超,仇恨始终未能化解。康、梁多方运动满族亲贵开放党禁,可是没有达到目的。故1908年2月政闻社本部迁往上海后,并未呈报政府立案。8月13日,朝廷以该社“内多悖逆要犯,广敛资财,纠结党类,托名研究时务,阴图煽乱,扰害治安”为名,下令查禁。其实,查禁的主要原因是康有为“自海外密电某当道,请劾奕劻植党揽权,及外间有康、梁秘联粤督岑春煊,谋倒张之洞、袁世凯之谣”,引起奕劻、袁世凯、张之洞愤怒;其组织的帝国宪政会又联络海外五洲二百余埠华侨上书请愿,提出撤帘归政、迁都江南及改大清国号为中华国等要求,这在慈禧和奕劻等人看来,即为大逆不道。由于帝国宪政会远在海外,鞭长莫及,政闻社系梁启超所组织,且没有批准立案,所以就下令将其查禁。

吉林自治会的被解散另有原因。该会成立以后,会长松毓为官场所忌,会员张松龄因私欲得不到满足也怀恨在心,写信控告他“款项不清,任用私人”等等。东三省总督徐世昌和吉林巡抚陈昭常遂给该会加上“私拟章程,多未合法”,“于营利则多方讲求,于公益则未闻举办”,“殊与自治义理大有不合,更与政府宗旨显相违背”的罪名,于1908年10月下令解散。

在言论方面,1906年9月,北京的《中华报》被巡警部以“妄议朝政”等罪名封禁,并将主笔递解回籍。《大公报》批评说:“当兹察纳舆论、勤求民隐之时代”,“斩然扑灭,施以决绝之手段,恐非所以尊崇民格、预备立宪之意也。”1907年5月,《北洋日报》因痛诋贿买黑龙江巡抚的段芝贵遭到封禁。8月,汪康年办的《京报》因登载奕劻受贿被勒令停刊。《广益丛报》著文说:“政府之于专制也,乃取其实而不欲居其名;于立宪也,则用其名而惟恐蹈其实。”

1909年8月革命党人办的《民呼日报》遭到封禁,《时报》和《东方杂志》均为其打抱不平,批评政府和官吏“压迫舆论及故入人罪之非法”。同年9月,北京的《中央大同日报》《国报》因登载东三省交涉之事,评论外务部丧失国权,外务部以其泄漏机密,有碍交涉,奏请勒令停止出版。《吉林日报》也因登载东三省督抚与外务部往来要电,被禁止出版。京师的舆论为之哗然。上海的《时报》就此发表评论说:“不及几月中,报界之被摧残者已落花流水如此矣,此亦预备立宪第二年应有事耶？呜呼！”在舆论的谴责下,不久《国报》改名《中国报》,《吉林日报》改名《吉林时报》,《中央大同日报》仍用原名,得以继续出版发行。

1911年7月,汉口的《大江报》发表《大乱者救中国之妙药也》时评,詹大悲遭到拘捕,报馆被封。《时报》立即指斥当局大兴文字狱,破坏立宪制度,予以声援。

三

实事求是地说,清政府改革专制政治刚刚起步,就为国人办报创造了较为宽松的社会政治环境。其明显突出的表现有二:一为注册登记手续极其简单,二为言论相当自由。

1907年11月和12月,朝廷发布不准学生干预政事、开会演说和编订报律、结社集会条规的上谕以后,立即招致报纸的猛烈批评和抨击。

《大公报》写道:“近观官府对待国民之举动,其手段其方法依然以压制为唯一宗旨。”学生争拒路款,乃“以与己身家有干系之事”,“争其固有之权而不使之失也,非干预政事也”。“禁止学生争拒路款一事,非但夺国民之言论自由、集会自由权,是并夺其一切固有之权也”。

《申报》写道:“立宪国有三大自由,一言论自由,一集会自由,一出版自由。有此则为立宪,无此则为专制。”近来各省绅商士民向外国争权,举动都很文明,宗旨也很忠爱,加以引导,足以促宪政早日成立。“乃政府以为于己不利,视若仇敌,一则曰‘肆意簧鼓,以讹传讹’;再则曰‘谬说蜂起,纲纪荡然’。如其说,吾知‘淆乱黑白’之言,将不在各省之绅商士庶,而在中央之专制政府矣。限制言事,限制结社,吾又知阻碍宪政之言,亦不在各省之绅商士庶,而在中央之专制政府矣”。观12月24日上谕,“乃知政府敌视人民之意,蓄积于平素,发泄于一朝,一切集会结社诸禁令,直倾筐倒箧而出也”。欲行专制,不妨明言。“哀我人民,又孰敢反抗者？何必用其专制之手段,以肮脏此立宪之美名也哉！”

《时报》针对12月的几道谕旨评论道:“曰‘施行庶政仍自朝廷主之’也,已自‘公诸舆论’之庶政而收回其半也。”“曰‘人人皆得言事,非事事皆得干预’也,是所谓舆论者,又不全也。曰‘编订报律’也,曰‘限制结社条规’也,是又取此不完全之舆论而又缚束之也,然不准立宪之言尚未明言也。曰‘藉口立宪,相率干预’,是直不准人民言立宪矣”。“今则毅然决然曰,‘开会演说殊属不成事体,一体严行查禁’矣。立宪之预备,果如是着着进行乎？”

1908年7月,政闻社社员陈景仁致电清政府,奏请三年内召开国会,并将攻击人民请愿、要求民权的考察宪政大臣于式枚革职。25日朝廷颁发上谕,反说他臆度率请召开国会,擅行请革大员,将其革职。此谕一出,报纸评论说:这简直是“揭其假面而与天下相见以干戈矣”！“惩一陈景仁,而与景仁同一宗旨者莫不惩;全一于式枚,而与式枚同一宗旨者莫不全;斥一政闻社,而与政闻社同一宗旨者莫不斥。政府之用心、之手段,肺肝如见矣。”

1908年8月27日,朝廷颁布了《宪法大纲》,其中有不准议院干预这、干预那的各种规定。有的文章写道:“吾不意二十世纪公理大明之时代,而竟有拥护专制之立宪也”,“真可谓夐宇内而无俦者矣”。有的写道:“于议院议决协赞之权阙焉弗讲,是尚得为议院矣乎！”还有的写道:“于君主一方面,则丝毫不准人民之侵蚀大权;于人民一方面,则处处以君主所定之法律束缚之,专制政体之完备,无过于此者。”

1910年6月16日第二次国会请愿时,直省谘议局议员代表呈递的请愿书,就是完全针对朝廷第一次拒绝速开国会上谕中所列的筹备不完全、国民知识程度未划一、资政院可为议院基础而发的,与其说是请愿书,倒不如说批驳书更为确当。

1911年5月8日,以奕劻为首的皇族内阁成立,谘议局议员联合会以其违背立宪原则,两次奏请另简大员组织内阁,呈请都察院代奏。但均被留中。联合会又写了一篇《直省谘议局议员联合会报告书》,指出组织皇族内阁之无理,发往各省,登于报刊。7月5日,朝廷发布上谕说:“黜陟百司,系君上大权,载在先朝钦定《宪法大纲》,并注明议员不得干预。值兹预备立宪之时,凡我君民上下,何得稍出乎大纲范围之外。乃议员等一再陈请,议论渐进嚣张,若不亟为申明,日久恐滋流弊。朝廷用人,审时度势,一秉大公,尔臣民等均当凛遵钦定《宪法大纲》,不得率行干请,以符君主立宪之本旨。”联合会马上写了一篇《为阁制案续行请愿通告各省团体书》,严厉驳斥:议员所请求的皇族不能担任内阁大臣,“为立宪国所特定之限制”,是说皇族全体地位特殊,不应列于国务大臣,“乃立法之原理问题,机关组织之原则问题,非用人问题也”,怎能“谓之干预黜陟大权”？皇族不组织内阁“实君主立宪国最著之本旨”,怎能说与君主立宪本旨不符？“既为立宪而禁臣民为政治之干请,犹得曰‘庶政公诸舆论’耶？犹得曰‘符君主立宪之本旨’耶”？将上谕驳得体无完肤。

立宪派的精英们何以敢于如此大胆地放言无忌呢？因为在他们看来,专制国家与立宪国家决然不同,前者是家天下,纯为人治,后者是公天下,崇尚法治;人民是国家的主人,“干涉国家之政治”,“为人类固有的自然之权利”;人民既然为国家承担纳税、当兵等义务,就理应享有参与政治、管理国家、监督政府的权利,享有言论出版、结社集会的自由,“国民咸得发表其政见,以判论国政之得失”;君主与人民同为国家一分子,彼此平等,谁也不能越出宪法和法律范围之外。他们认为正义真理在自己一边,加之强烈的责任感,便以天赋人权、民主、自由、平等思想为锐利武器,同一切专制独裁的言行进行斗争。

预备立宪后,开放党禁呼声甚高。在第一届资政院会议上,通过了赦免包括革命党人在内的国事犯奏稿。由于各种极为复杂的原因,朝廷没有交议和批答,直到1911年武昌起义后才在革命形势的逼迫下开放党禁。虽则如此,严禁结社集会的禁网也被打破。从实际情况看,只要不是以武力推翻清王朝为目的的革命党和秘密组织,成立非政治性团体固然不必呈报官府,即使政治性团体,只要按照《结社集会律》的规定办理,亦不禁止,一切公开的政党和团体(政闻社和吉林自治会系特殊情况)均取得了合法存在的权利。至1911年,全国成立了十几个政治性的团体和政学会、宪政实进会、辛亥俱乐部、宪友会四个政党。只是在社团成立的过程中,个别的曾遇到一点小麻烦。如贵州自治学社最初呈请成立时,社员中多为学生,巡抚庞鸿书因朝廷不准学生干预政事,未予批准。发起人另行联络,再次呈请,就得到批准了。1910年12月北京旗民组织的八旗期成公民会的情况与此类似。

《结社集会律》对人数的限制也被突破。许多立宪团体和政党的人数都越出了结社不得超过一百人的规定。集会游行基本上也是自由的,参加的民众动辄成千上万,更越出了不得超过二百人的规定。不过自由有一定的限度,一旦民众的行动超越了执政者的容忍极限时,他们就下令禁止。1910年11月召开国会期限缩短三年的上谕发布以后,摄政王载沣见奉天等省的民众仍继续请愿,以为此乃“无识之徒”肆意要求,“实属不成事体”,下令禁止,派人将奉天的请愿代表送回原籍;并声称:“如再有聚众滋闹情事,即非安分良民”,应即“查拿严办”。直隶总督陈夔龙则命令军警包围了罢课请愿的学堂,逮捕并发配了天津的全国学界同志会会长温世霖。

1911年5月成立的皇族内阁更加专制残暴。当其违背资政院章程和谘议局章程,实行全国铁路干线国有政策及同外国银行团签订湖广铁路借款合同,遭到四川等省民众强烈反对时,非但不满足民众的合理要求,保障民众集会的正当权利,反而倒行逆施,命令署理四川总督赵尔丰严拿惩办,格杀勿论。赵尔丰遂逮捕了谘议局、保路同志会和铁路公司的领导人。民众前往督署要求放人,赵尔丰竟悍然下令向民众开枪。鲜血使民众认识到“当道蛮横”,“残毒暴烈”,“不能以法理要求”,“朝廷及督抚系大大之强盗”,“官逼民反”,于是抛弃了和平请愿,拿起武器,点燃了辛亥革命的导火索。

皇族内阁自以为权大于法,可以随意剥夺民权,而剥夺的结果,却是清王朝被革命风暴所埋葬。

摘编自《史学集刊》2009年第5期

原文地址：https://ici.sdu.edu.cn/info/1012/4553.htm